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工程造价鉴定意见的效力

工程造价鉴定意见的效力

 工程质量是建设工程的第一生命。《建筑法》以及部门规章对于建筑企业的从业资格都作出了严格限定,明确禁止违反资质规定承揽工程的行为;最高法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》(下文简称《建设工程司法解释》)规定,“未取得资质或超越资质等级的建设工程施工合同无效”,以此保障工程质量和公共安全。
   建设部《工程造价咨询企业管理办法》(下文简称《造价咨询管理办法》)同样禁止工程造价咨询企业超越资质等级承接业务。对于违反资质规定的行为,不仅规定了相应的行政处罚,也明确了工程造价咨询企业超越资质等级出具的鉴定意见无效。
   工程造价咨询企业资质与建筑施工资质的本质是否相同?工程造价咨询企业的资质是否为工程造价鉴定意见效力的影响因素?
一、工程造价鉴定资质的内涵
建设工程领域的资质,是指人员素质、管理水平、资金数量、技术装备和业绩等,依企业这些方面所具备的条件划分的等级,该等级直接决定企业承接业务的范围。据此,《造价咨询管理办法》将造价咨询企业资质分为甲级和乙级。其中,乙级工程造价咨询企业业务被限定为工程造价5000万元以下。
工程造价咨询企业的资质表明其专业程度。对比甲乙两级工程造价咨询企业资质标准,两者在取得资质证书年限、技术负责人的专业工作年限、专职专业人员数量、企业注册资本和营业收入方面存在差异,基本可归为资金、技术和经验的差异。工程造价鉴定作为专业性较强的实践型工作,前述差异足以影响造价鉴定的准确性和质量,未取得资质或超越资质将使工程造价鉴定意见的专业性和可信度降低。
二、违反资质规定出具造价鉴定意见效力的观点
     对于违反资质规定出具的造价鉴定意见的效力,存在两种观点:
     一是认为该鉴定意见不能作为法院审理案件的依据。
由最高法院民事审判第一庭编著的《最高人民法院建设工程施工合同司法解释的理解与适用》(2004年版)一书所附第38号案例裁判要旨载明:
依照建设部《工程造价咨询单位管理办法》的规定,大型建设项目的造价评估鉴定应由甲级资质的造价咨询估价机构进行鉴定。而一审法院委托甘肃信诺房地产咨询估价中心(系乙级资质)对该建设工程项目进行评估鉴定不妥,该鉴定结论不能作为人民法院审理案件的依据。
     二是认为《办法》系部门规章,不能作为评判鉴定意见效力的依据。
对于当事人提出的“乙级资质造价咨询企业不具备鉴定资格,出具的工程造价鉴定意见无效”的观点,在北京X建设集团有限公司与海南X实业有限公司、XX实业有限责任公司建设工程施工合同纠纷一案(最高人民法院(2016)最高法民申1272号)中,最高法院从《造价咨询管理办法》性质及法律适用层面去解构这一问题,认为:
《办法》系部门规章,所涉资质规定为管理性规范,不能作为评判鉴定意见效力的意见。换言之,即使超越资质规定出具的鉴定意见仍有效。
在江苏南通X建设集团有限公司与山西X房地产开发有限公司建设工程合同纠纷一案(山西省高级人民法院(2014)晋民终字第205号)中,法院则进一步指出:
原审法院组织就涉案鉴定结论质证时,上诉人未对资质提出异议且费用系上诉人缴纳,进而二审法院未支持上诉人的异议请求。
前述两种观点反映了司法实践对这一问题的态度转变,第二种观点出现时间距离当前更近更新,是否都应据此认定违反资质规定出具鉴定意见的效力?
三、违反资质规定出具造价鉴定意见效力的认定
笔者认为,前述观点转变恰恰说明这一问题存在争议。鉴定意见是证据形式分类之一,且涉及建设工程这一人身性较强的领域及和社会公益,就不能仅以涉及资质规定的《造价咨询管理办法》之层级效力来单一认定这类鉴定意见的效力。
《人民法院司法鉴定工作暂行规定》《建设工程司法鉴定程序规范》将建设工程造价司法鉴定界定为法律委托专门机构、人员对专门问题进行检验、鉴别和评定的活动。因此,判断民事案件中工程造价鉴定意见的效力离不开资质规定以及鉴定意见的性质。
(一)工程造价鉴定资质规定属于效力性强制规定
在民事领域,依法律规范着重违反行为之法律行为价值还是事实行为价值,将强制性规范分为效力性和管理性的规定。尽管民事法律未对工程造价咨询企业超越资质出具鉴定意见的效力作出明确规定,但可依上述民事行为效力制度作出判断。同时,合同中尚存在部分有效及无效的细化区分,《造价咨询管理办法》这一文件整体的层级效力及性质不能完全等同于或涵盖其中资质规定的性质。因此,关键在于《造价咨询管理办法》中关于工程造价咨询企业资质的规定属于管理性还是效力性的强制规定。
1 . 工程造价鉴定资质属于强制许可
根据《行政许可法》第12条之规定,对建设工程等直接涉及公共安全、公共利益等事项设定行政许可,《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》已明确,工程造价咨询单位资格系依据《行政许可法》确需保留的行政审批项目,具有强制许可属性。
2 . 工程造价鉴定资质与建筑活动资质本质相同
《中华人民共和国建筑法》(下称《建筑法》)和《造价咨询管理办法》分别规定从事建筑活动和进行工程造价鉴定应具备相应资质,两者立法目的统一于维护建筑市场秩序和社会公共利益。换言之,工程造价鉴定资质是建筑活动资质在工程造价领域的延伸,于保障工程质量和公共安全方面不可或缺,两者本质上相同。
3 . 资质规定的立法目的是维护公共利益
根据《建设工程司法解释》第2条、第3条、第11条之规定,工程验收合格是支付工程款的前提条件,质量缺陷是减少工程价款的正当理由。换言之,工程价款对应工程质量,据以确定工程款的造价鉴定意见某种程度上是工程质量认可程度的体现,是另一种保障工程质量的方式。同时,《造价咨询管理办法》第1条明确,其立法目的除提高工程造价咨询工作质量外,也在于维护建设市场秩序和社会公共利益。
4 . 工程造价鉴定资质规定的应然性质
虽然法律、行政法规未明确工程造价咨询企业违反资质规定的鉴定行为无效,但《造价咨询管理办法》涉及公共利益保护,关于资质的规定旨在禁止超越资质出具造价鉴定意见的行为。如认定鉴定意见有效,必然危及社会公共利益。因此,作为规章的《造价咨询管理办法》及建设工程国家标准对工程造价咨询企业超越资质承揽业务所持的否定态度具有参照效力。
综上,《建筑法》和《行政许可法》是工程造价鉴定资质规定的上位法依据,维护公共安全和社会公共利益是工程造价鉴定资质规定的理论根据,维护建筑市场秩序是工程造价鉴定资质规定的现实基础。因此,关于工程造价咨询企业资质的规定属于效力性强制规定。
(二)关于违反资质规定出具的鉴定意见无效的理由
第一,这是民事效力制度的必然推论。上文提及,关于工程造价咨询企业的资质规定属于效力性强制规定,且工程造价鉴定资质与建筑活动资质存在共性,缺乏资质的建筑活动无效可类推适用于造价鉴定意见,即工程造价咨询企业未取得资质或超越资质出具的造价鉴定意见无效。
第二,这是证据合法性的要求。从前述工程造价鉴定的概念可知,专业性是鉴定意见具备证据能力和证明力的核心。而工程造价鉴定意见的质量很大程度上依赖于鉴定机构和鉴定人员的技术和经验,资质既然代表国家对鉴定机构专业性的认证,资质缺乏显然会降低甚至消解鉴定意见的专业性,使之失去证据能力和证明力。因而,最高法院《关于适用<民事诉讼法>的解释》第121条强调,法院应指定具备资格的鉴定人进行鉴定。最高法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第27条、《人民法院司法鉴定工作暂行规定》第14条规定,鉴定机构或者鉴定人员不具备相关鉴定资格的,当事人有权申请重新鉴定。同时,司法部司法鉴定管理局发布的《建设工程司法鉴定程序规范》规定,鉴定机构应遵循国家、行业标准;建设部的《造价咨询管理办法》及中国建设工程造价管理协会制定的行业标准《建设工程造价鉴定规程》明确,造价咨询企业应在资质等级范围内进行鉴定,超越资质等级出具的鉴定意见无效。因此,违反资质规定足以否定工程造价鉴定意见的效力,至少这类鉴定意见不能作为民事案件的定案证据。
第三,这是维护双方实体权利平衡的需要。上文提及资质影响鉴定结果的准确性和质量,尤其在建设工程案件这类专业和行业性凸显的领域,工程造价鉴定意见是决定案件结果的主要证据。如采纳工程造价咨询企业超越资质出具的鉴定意见,必然会导致双方权利义务失衡之后果。
第四,这是维护建筑市场秩序的需要。任何标准的放宽均不能违背立法目的。上文提及工程造价鉴定资质的设定系为维护建设市场秩序和社会公共利益,如承认工程造价企业超越资质出具的鉴定意见的效力,无疑鼓励这些企业违反资质规定的行为,与立法目的相悖。
综上,工程造价咨询企业的资质关乎社会公共利益,属于强制许可范畴,是建筑活动资质在工程造价鉴定领域的延伸,这类资质规定属于效力性的强制规定。工程造价咨询企业未取得资质或超越资质出具的鉴定意见不具有合法性,是无效的,依法不能作为定案证据。
    在民事案件中否定这类鉴定意见的效力是对程序正义和实体正义的尊重,也是司法作为维护市场秩序、社会稳定这一最后防线功能的体现。 


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